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“跛脚”的可再生能源配额制
2016-03-111626

国家能源局于近日颁布文件,确定2020年各省非水电可再生能源电力消纳量配额。这一政策的出台顿时搅动了有些沉闷的可再生能源市场,让仍然“受困”于弃风(光)限电的可再生能源产业看到了一丝希望。然而,细看下来,这一千呼万唤始出来的可再生能源配额制却是个“折翼的天使”。


各方专家纷纷点评:该制度的出台有望对弃风弃光问题的解决和可再生能源电力的平价上网都产生积极影响。然而,细看下来,这一千呼万唤始出来的可再生能源配额制却是个“折翼的天使”:不同于国际惯常做法,我国能源主管部门并未赋予配额制强制性约束力,这极有可能带来政策落地难的问题;于此同时,我们也有理由担心,配额制若同现有补贴政策间衔接不当,很难说可再生能源配额制会为现有的可再生能源产业带来“福音”还是潜在的风险。


《指导意见》发布


提出可再生能源配额制规定


2015年3月3日,两会第一天,国家能源局在其网站上公布了一份名为《国家能源局关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见(国能新能〔2016〕54号)》的文件。文件制定了2020年各省全社会用电量中非水电可再生能源电力消纳量比重指标,以及为实现这一目标,各省级能源主管部门、发电企业等各自应当承担的责任与义务。尤其需要指出的是,指导意见要求到2020年,除专门的非化石能源生产企业外,各发电企业非水电可再生能源发电量应达到全部发电量的9%以上。这一目标可借助可再生能源电力绿色证书交易来实现。这一规定被业内视作中国的“可再生能源配额制”。


政策的积极性


缓解弃风弃光;推动平价上网


这一政策的积极性毋庸置疑。首先,可再生能源配额制有望缓解日益严重的弃风弃光问题。指导意见以各省非水可再生能源电力消纳量比重指标作为评价依据,鼓励可再生能源电站多发电,社会多消纳。其次,绿色证书交易制度有助于推动可再生能源电力早日实现平价上网。可再生能源发电企业可通过出售绿色证书获得额外收益,用市场化的手段完成了煤电等非绿色电力对绿色电力的补贴,提升了可再生能源电力在市场上的竞争力。

国际案例


利用配额制来推广可再生能源的利用,在国际上并不乏案例。据统计,可再生能源配额制在美、英、意、荷等20余个国家得到了广泛的实施。作为第一个实施可再生能源配额制的国家,截至2015年5月,美国已有30多个州实施这一制度。其中被公认为最成功、最典型的当属德克萨斯州。德州议会为配额制立法,要求电力市场中所有参与交易的电力零售商均承担配额任务。未完成配额任务的责任人会受到每度5%至200%证书价格的罚款。


作为欧盟范围内实行可再生能源配额制较早的国家,在英国,所有供电商都必须向可再生能源发电企业或电力监管局购买配额证书以履行《可再生能源义务法令》所规定的义务——供电商所提供的电力中,必须有一定比例的可再生能源电力。未能完成任务的供电商将缴纳最高可达其营业额10%的罚款。


可以看到,所有真正的可再生能源配额制,其核心无一例外都是“有法律约束力的惩罚机制”。各国多采用刚性的法律要求来保障配额制实施的效果。对于未完成配额义务的主体,法律也明确通过罚款等方式予以处罚。以美国为例,至今共有27个州颁布法律保障可再生能源配额制的实施。由于不同地区的资源情况、经济发展状况和可再生能源规模化程度均有所差异,不同地区的可再生能源在制度设计上都表现得非常灵活。这一特点在美国表现得尤为明显。


我国:亟需法律作保障


可再生能源配额制需要“有法律约束力的惩罚机制”


反观我国的可再生能源配额制,虽然在目标的设定上,指导意见充分考虑了不同地区的可再生能源资源状况和能源消费水平,设定了从5%至13%不等的非水电可再生能源电力消纳量比重指标,鼓励各省依据自身实际情况制定科学的开发利用规划。然而,在“法律”和“强制性”等属性上,国家能源主管部门并未赋予指导意见和比重指标足够的约束性。


这无疑让我们为可再生能源配额制的真正落地和执行而深深的担忧:约束力的充足与否将直接影响到配额制的执行效果——它最终会成为解决我国可再生能源产业所面临问题的灵丹妙药,还是因为缺乏约束力和操作性而成为一纸空文?此外,配额制如何同现有的可再生能源标杆上网电价相衔接?可再生能源配额制是否会带来行业的“去补贴化”?配额制还不成熟或者还未真正执行,若地方政府“去补贴”先行,这将给可再生能源发电企业带来何种影响?


在欢呼“可再生能源配额制”推出的同时,我们也想进一步呼吁业界进一步关注完善配额制的相关配套和落地机制,以充分保证推出这一新政的初衷能够得到真正的实现,毕竟可再生能源配额制的最有力量的内核,是在于“利用法律的形式,强制性规定可再生能源在总发电量中所占的比例,对不能满足配额要求的责任人处以相应惩罚”,这才是真正的、健全的可再生能源配额制所应有的摸样。

 

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